崔光灿：房地产市场健康发展长效机制重在制度与预期稳定

腾讯财经《灼见》特约作者 崔光灿 （上海师范大学房地产经济研究中心主任）

房地产不仅是经济问题，更是民生社会问题。建立房地产市场健康发展长效机制必须从制度建设入手，使广大市民在住房的可得性和可支付性上有稳定的预期。

一、当前制约房地产市场健康发展的主要因素

1、房地产市场在宏观调控中被工具化，预期不稳定

虽然我国从2003年后就开始陆续调控房地产市场，但由于房地产市场多次被用来服务稳定经济的作用，政策多次在稳定市场和促进住房消费两个维度摆动，使市场发展预期不稳。从市场发展的过程看，管理部门非常容易将房地产市场作为一个调控经济的工具看待。当经济增长低迷或有经济危机冲击时，首先想到通过增加住房消费稳定经济。而当经济增长过热或出现房价上涨过快时，也会压缩房地产投资，抑制住房消费。

市场的发展不再由自身的规律决定，不再是自发性地与宏观经济的协调发展，而是呈现出调控带来的周期性波动。这样就形成房地产市场调控方向随着宏观经济的波动而不断变更的现象，社会缺乏对政府管理房地产市场稳定目标的预期，是长效发展机制难以形成的首要问题。

2、住房在居民财富积累中被工具化，需求易膨胀

住房成为居民财富的重要载体是常见的现象，即使在发达国家，人们也常常将住房作为家庭的主要资产。但在我国，随着房价的持续上涨，货币供应数量增长过快，住房不仅起到财富的资产配置功能，而且起到了财富“创造”功能。如果一个家庭在房价的上涨过程中，通过贷款等手段购买多套住房，就可以从房价上涨中积累财富。当通过住房积累财富的速度远大于通过劳动收入积累时，居民就会热衷于通过住房投资积累财富。根据西南财经大学中国家庭金融调查（2015）的数据，2015年，中产阶层的财富在房产上的配置比例高达79.5%，而金融资产仅有10.8%。而投资需求随市场预期的变化，呈现阶段性波动，是房地产市场不稳定的另一个重要因素。

3、土地在地方政府的财政增收中被工具化，供需难平衡

“土地财政”近年来被广受批评，虽然其本质原因是财税体制问题，但结果是土地供应的不稳定、不合理。如果一个地区在安排土地供应时，主要考虑财政收入的需要，而对当地住房和工商业发展的实际需求考虑得不够充分，就可能造成住房供需失衡，居住与商业办公用房匹配失衡，进而影响到房地产市场整体稳定的发展。

二、房地产市场健康发展长效机制需要实现的基本目标

房地产市场健康发展长效机制的建立，不仅要求房地产市场内部平稳健康发展，还应包括房地产市场与国民经济的关系协调，与社会民生发展的协调。

1、房地产市场价格基本稳定、内外部基本协调

一是房价基本稳定，增长合理，不能大起大落，房价不成为金融风险的诱因、放大器。

二是房地产开发投资、市场交易基本稳定，为经济稳定创造条件，为企业发展提供良好的外部环境。

三是住房与非居住房屋协调发展，房地产业与国民经济增长保持均衡。

2、住房的可获得性、可支付性预期稳定

通过市场供应与保障供应双渠道解决住房问题。政府提供的保障性住房政策稳定，居民可根据自己的收入水平、未来的家庭变化确定获得住房的渠道。住房供应体系完善，在城市努力工作的市民预期未来具备住房可获得性、可支付性。

3、住房居住功能强化、服务自住需求

通过增强居住功能、弱化资产配置功能、压缩短期投机获利空间，最终实现“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位。

首先在需求调控上下功夫，平衡好支持基本居住需求与抑制资产获利投资政策的关系。其中，在抑制“炒房”投资获利方面，加大投资住房获利的税收，既包括交易环节，也包括持有环节。在支持基本居住需求上，要更加支持首套房的居住需求及合理的改善需求，保持市场活力。

区分短期炒作与长期资产配置，适当鼓励长期持有并用于出租的投资，因为目前资产配置需求仍是现实需要。但投资的收益应主要来自于居住产生的租金收入，而不是房价上涨的收益。

4、市场调控政策目标稳定、工具可预期

明确调控目标，形成可预期的房地产市场调控政策体系。短期调控靠信贷，但信贷必须有稳定的政策。目前市场涨跌常常伴随着信贷的放松与收紧，因为政策有滞后效应，频繁的调整不利于市场的稳定。

中期完善税收政策，既包括房产税，更包括交易环节对资本利得的税收稳定。

长期稳定的土地供应，还要有稳定持续的新建住宅供应，根据不同地区城镇化发展的阶段，产业的升级与结构优化，人口导出与导入的关系，同时考虑到拆迁、住房条件改善等，确定合理的各类房地产土地供应。

三、建立房地产市场健康发展长效机制的主要举措

考虑到住房在满足基本居住功能的同时，实质上已成为资产、城市公共服务、户籍等载体，因此，在建立房地产市场健康发展长效机制方面，不仅要从信贷、限购等直接干预市场供求关系的手段入手，更要从人口管理、土地利用、房产配置等宏观的视角寻找长效制度建设措施。

1、形成有梯度、可支付、可预期的住房供应体系

我国目前以住房保障体系和房地产市场体系共同构成的住房供应体系，是在长期实践基础上形成的。但随着社会经济的发展，住房供应体系中的一些新问题、新情况不断呈现，需要结合住房供应机制，进一步形成有梯度的住房供应体系，使城市居民在住房上的可支付性进一步提高，住房获得的可预期性上进一步提升。

住房供应有市场化供应以及保障性供应两种形式。即从是否有政府保障资源投入看，可分为保障供应与市场供应两大体系。从国际经验看，一般都以住房的可负担水平来决定住房保障范围。住房保障不同于一般的社会保障，应以解决没有能力通过市场方式购买或租赁住房的住房困难群体为目标。按社会群体分，目前我国的住房保障对象主要应包括：

一是城镇户籍家庭中没有住房的低收入家庭。这部分是城市住房保障的重点，是城市住房保障首先要满足的对象。由于这些家庭长期生活、工作在城市中，不可能离开城市，其住房问题必须要政府长期托底保障。

二是城镇户籍家庭中有住房但住房困难的家庭。这部分家庭也是城市住房保障的重点目标之一，住房困难程度低于第一类家庭，但仍然无法通过市场改善住房条件。

三是城镇户籍中的新就业年轻家庭。这部分人群由于刚参加工作，一般可能工资水平较低，积蓄少，无法通过市场购房，甚至不能承担租房费用。

四是新进城镇的户籍家庭。这部分家庭一部分是引进人才，另一部分是毕业后留在大城市中生活的家庭。他们中有一部分家庭通过市场购买商品房存在困难，但一般租赁住房困难不大。

五是以外来务工人员为主的非城镇常住低收入人群。这部分家庭在城市有阶段性的居住特征，由于收入水平一般较低，通过市场解决住房问题的可能性也比较小。

具体将哪个范围的家庭纳入住房保障体系，如何确定住房保障对象，必须从供应方和需求方两方面进行分析，结合地方房地产市场状况和财政能力实施。

从住房的产权状态看，可分为三类住房供应状态，即完全产权（商品房）、共有产权（保障房）和无产权（租赁房）三种。所以未来的住房供应体系将是一个市场与保障相互融通的有机体，由三种住房供应状态、三种产权状态共同构成住房供应的整体。

需要强调的是，共有产权住房在我国经过短期的实践，逐步成为与市场机制相结合，有利于促进家庭经济地位提升的政策。共有产权住房在不同城市有不同的实践方式，有的作为保障性住房，有的作为政策性商品住房，主要是缓解“夹心层”的住房困难，也起到有效的作用。未来共有产权住房在我国将可能作为一个重要的住房供应形式扩大。

2、形成可预期的财税、金融和土地调控政策体系

（1）以压缩投资利得及增加空置成本的住房税收体系

一是差别化的住房保有环节税收。保有环节的税收要有利于引导合理的住房消费模式。房子不是用来炒的，保持房地产市场的健康发展，有利于住房资源的有效配置，税收结构向保有环节转变——增量市场向存量市场转变等。其中房产税从国际经验看，主要区别自住与投资、使用与空置分别征收不同的税率，鼓励住房用于居住，包括自住及出租给他人的他住。

二是在交易环节增加资本利得税，但要对梯度改善家庭进行减免。从理论源泉来讲，土地涨价归公思想由来已久。从现实看，房价上升，在很大程度上也是城市公共资源投入体现在住房价值上。所以，在交易环节增加住房投资带来的资本利得税，是有理论依据的。在美国，一般一个家庭有一到二次的房地产增值税减免机会。

（2）形成新型的住房信贷政策体系

住房政策越来越依赖住房金融工具，住房金融不能完全是商业行为，要形成更多服务“社会公共政策”为目的的住房金融工具。住房信贷政策既要有利于支持合理的基本住房需求，也要能起到调控资产性投资的作用。如美国规定社区银行对中低收入家庭信贷的比例。增加对住房购房贷款的审查和限制，通过限贷控制投资性需求是主要手段。

（3）科学有效的住宅土地供应

土地供应是房地产市场供应方的龙头，土地供应的数量、分布决定住房建设的规模、布局及发展状态。当年土地供应量的大小决定着未来二到四年商品房的供应量，虽然每一个项目开发的节奏不同，个别项目可能受到市政动迁、规划变更等影响，但总体上，当年的土地供应面积与未来的商品房供应面积存在着比较稳定的关系。所以，从土地管理部门来讲，主要是着眼于长期的市场供需平衡，为长期价格稳定提供基础，包括通过准确把握房屋总量和预测未来的需求总量，在掌握当前土地利用现状的基础上，科学地制定土地供应计划，达到未来的市场供需基本平衡。

3、拓展房地产投资和资产配置渠道

引导从住房投资到非居住房屋投资。房地产作为家庭的资产配置，应减少住房作为资产配置的主要对象。增加商业、办公、仓储、公共服务等有稳定性租金现金流收入的非居住房屋投资。减少住房投资，特别是短期住房投资的获利空间，通过增加持有环节税收、交易中所得税收等，减少将住房作为投资工具的比例。而通过金融创新，发展如通过REITs等，减少相关环节的税收，使普通市民通过基金投资非居住房屋，获得非居住房屋的租金现金流和增值的双重收益。

4、适度增加大城市建设用地指标

住房市场有明显的区域差异性，人口流动是住房市场的重要影响因素，但住房调控政策和相应的土地供应政策没有照顾到区域差异。特别是上海等超大城市，新市民的导入是一个较持续过程，但建设用地指标等是与户籍人口挂钩的，因此人多地少的矛盾会越来越突出。所以对北上广深超大城市，建议未来进一步放宽建设用地指标。在城市基础设施承载力允可的情况下，市区住房建设也可以进一步放宽容积率等指标，增加住房的有效供应。